최저가 낙찰제의 개선방안---중

3. 최저가 낙찰제의 개선 방안

(1) 개요

 

 최저가 낙찰제도는 가격을 중심으로 입찰을 하여 최저가를 제시하는 업체를 계약우선협상대상자를 결정하는 방식이다. 우리나라 낙찰제도는 300억 원 이상 설계와 시공분리 발주공사는 모두 최저가 낙찰제 적용이 의무화되어 있다. 향후에도 가장 많이 사용될 발주 방식으로 이의 문제점 및 개선 방향에 대하여 집중적으로 검토하고자 한다. 우선 본 제도의 장, 단점으로,

  

* 경쟁을 통해 최저가격으로 낙찰자를 결정할 수 있다.

* 투명성과 객관성, 그리고 선정 후 이의 제기가 없다.

* 기술적 역량을 갖추지 못한 업체가 선정 될 가능성이 높다.

현재의 공공공사 발주제도 중에서 가격위주의 선정 방식으로 가장 일반적으로 적용되는데 이의 문제점으로 입찰 참여업체의 과다, 낙찰율의 저하, 심의방식의 객관성 저하 등 여러 가지의 문제점이 도출되어 이의 개선이 요구된다.

 이의 문제점들을 구체적으로 분석하면,

(2) 문제점

 1). 과다한 입찰참가 업체

☞현행 내역입찰 및 총액입찰 제도 하에서는 경쟁 일례로 1건 공사에 3억 미만 공사입찰의 경우 전자입찰로 평균 2,000개 기업, 30억 미만  평균 1,000개 기업, 100억 이하  평균 500개 기업, 300억 이하  평균 100개 기업, 500억 이하  평균 50개 기업, 1000억 이하  평균 30개 기업 등의 참가수를 나타내고 있음

 현행 제도 하에서는 낙찰만을 위한 목적으로 불합리한 무제한적 최저입찰이 성행하며, 경쟁 입찰 참가수가 너무 많아 정상적인 낙찰을 기대하기 어려움이 있다.

「선 낙찰 후 설계변경」이라는 후진적 계약 사후 관리가 공공공사에 일반화되어 있다.

최저가 공사 건당 입찰 참가 업체 수

 참고로 2008년부터 최근까지 최저가입찰에 참여한 건설업체를 조사하여 보니 한건의 입찰에 08년에 평균 97개에서 10년에 79개로 점차로 줄어들고 있으나 아직도 과다한 입찰경쟁이고 로또식 입찰이란 느낌이다.

 외국의 경우와 같이 입찰 건당 10개사 이내이나 최적의 경우로는 5개 이내의 입찰사가 입찰에 참여하여 실질적인 입찰과 심의가 가능하도록 유도하여야 한다.

2). 무리한 저가투찰 및 공사 원가율 악화

 참가업체의 난립으로 낙찰율이 해마다 떨어지고 있는데 1998년부터 2005년까지의 통계를 보면 지속적으로 낙찰율이 저하되는 것으로 나타났다.

 참가업체의 난립으로 낙찰율이 해마다 떨어지고 있는데 1998년부터 2005년까지의 통계를 보면 지속적으로 낙찰율이 저하되는 것으로 나타났다.

구분	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	평균
평균 낙찰률	80.1	76.5	79.2	79.8	79.8	80.3	78.4	-	79.2
최저가 낙찰률	80.6	74.5	74.1	65.8	63.0	60.1	59.4	58.0	66.9

표 1). 조달청발주공사의 최저가격낙찰제 현황  (단위 : %)

최근에 발주된 2등급 최저가 공사의 경우에도 평균 낙찰률이 70% 밑으로 떨어지고 있어서 이로 인한 부실공사의 발생과 시공사의 경영상태 악화가 우려되고 있다.

  

저가로 수주한 경우에 공사비 절감을 위하여 저가 하도급을 시행하게 되고 이로 인한 부실공사의 발생, 안전사고의 우려, 하도급 회사의 부도, 공사 중단에 따른 공기 지연과 궁극적으로는 원 건설사의 경영 악화가 연쇄적으로 발생하는 현실이다.

최저가 도로공사의 실행율 현황

  최근에 최저가로 발주한 도로공사의 실행 원가를 조사한 결과, 평균 5%~8% 정도의 적자가 발생하는 것으로 나타났다. 이는 적자 공사임에도 불구하고 민간 건축공사의 물량감소를 공공공사에서 만회하려는 건설회사의 고육지책으로 해석된다.

 

아래 건설 환경 악화에 따른 저가 공공공사 수주 등으로 인한 최근 건설사의 구조조정 현황에서 볼 수 있듯이 건설 산업의 위기가 계속되고 있는 실정이다.

3). 최저가 심의 방법의 문제.

 현재 최저가낙찰제 방식에 도입되어 있는 저가심의방식은 입찰참가자수가 수십 개를 넘기고 있어 수적인 증가가 큰 의미를 갖지 못한다. 저가 입찰을 하는 당사자는 저가심의를 통과하기 위한 방법론에만 신경을 쓰기 때문이다. 현재와 같이 수십여 개의 업체가 응찰하는 상황에서 주관적 판단이 포함되는 심사가 사실상 불가능한 상황으로 판단된다.

   ① 최저가 I방식 : 1단계심사 + 2단계심사

                    → PQ 통과 20개사 이상시 적용, 전체 비중 97%

               ※ 1단계심사에서 공종기준금액 80%미만인 부적정공종수가

                  전체 공종수의 20% 미만인 자를 2단계 심사자로 결정

   ② 최저가 II방식 : 1단계 없이 최저입찰자 순으로 2단계심사

                      →PQ 통과 20개사 미만인 경우 적용

   ③ 최저가 III방식 : 순수내역 및 대안제시 허용 (1,500억 이상 발주자 선택 적용)

               ※ 물량내역은 업체 스스로 산정하며 신기술/신공법 등 대안제시 가능

 현행 최저가 심의제도의 문제점으로 저가 심의에 많은 행정력이 소요되며, 객관성이 부족하고, 허위 증빙 서류 등을 걸러내기 어렵다는 것이다.

 

 상기 조사에서 알 수 있듯이 평균 투찰순위 20위 업체가 낙찰되었고 평균 심사순위 3위 업체가 낙찰되는 것으로 조사되었다.

 이는 덤핑 투찰 방지라는 목적으로 2단계의 최저가 심의 과정을 통하여 심사하면서 실질적인 최저가 낙찰사가 계약으로 연결되지 못하고 있어서 순수한 최저가 낙찰제 의미가 퇴색되고 있다.

가. 제출 자료의 신빙성 문제

 공사비의 절감 사유를 증빙하기 위하여 절감 사유서를 작성하여 제출하는데 이는,

 

ㅇ 내용이 방대하여 입찰자 준비에 많은 시간과 노력이 필요

    예) 5-6개 공종에 대한 사유서를 작성에 1,000쪽 분량.

ㅇ 시공 실적을 증빙하는 작업 일보에서 작업 효율을 확인하는데 신뢰성 부족

   예) 시간당 굴삭기 작업량을 감독이 일일이 확인 불가.

ㅇ 소요 자재를 전략적으로 구입할 경우 검증 불가.

ㅇ 짦은 시간 내에 자료에 대하여 검토/ 심사가 불가

   예) 2차 심사의 경우 3-4 시간 만에 모든 서류를 검토하고 판정하여야 함

 ㅇ과거 실적만을 인정하고 미래에 사용될 견적서는 불인정.

   예) 외국공사의 경우 전문 업체의 견적서를 참고 서류로 제출함.

 ㅇ 실적자료의 위조 및 변조 가능성이 상존함.

  예) 실제로 이로 인하여 형사적 문제가 발생된 사례가 보고됨.

나. 부적격 공종 조합의 문제

  

 30 여개의 공종을 조합을 하여 부적격 공종을 5.5 개 이상이면 자동 탈락시키는 방법으로 1단계 평가를 하고 있다.

 1단계를 통과한 업체를 대상으로 2단계에서  “공종 기준 금액”의 80% 미만인 공종만 심의를 한다.  이의 문제점으로,

  ㅇ 공종 조합이 인위적으로 조합되어 그 의미가 없다.

  ㅇ 공종별 대신 직접 공사비 총액을 대상으로 저가 심의를 하여야 한다.

     실제 현장에는 저가 공종에서의 적자를 다른 공종에서 만회.

다. 심의 방식의 문제

   

  2단계 심의에 있어 심의일 하루에 공사 원가의 비전문가들이 모여서 3~4 시간에 해당 공종의 원가적정성 여부를 판정을 하는 실정이다. 이의 문제점으로,

  

  ㅇ심의 위원에 경험 있는 공사 원가 기술자(Cost Engineer)의 부재

  ㅇ심의위원에 대한 로비 가능성 상존.

  ㅇ심의 위원에 대한 해명(debriefing) 제도의 부재