최저가 낙찰제의 개선방안---상

최저가 낙찰제도 개선 방안

2010. 07.

서울대학교 ACPMP

(주)한양건설 엄 재 석상무

 

 

1. 서론

 

 세계 10권의 경제력을 자랑하는 우리나라의 경제발전의 견인차 역할을 한 건설 산업이 후진적인 발주제도와 관행으로 지탄을 받고 있는 안타까운 지금의 현실이다.

 국내 건설 산업은 다수 업체의 업체 간 과당경쟁과 기술보다는 가격위주 입․낙찰로 인한 적격업체 선별 곤란, 퇴행적인 뇌물 수수, 잦은 설계변경 등과 같은 문제점으로 인하여 건설 산업의 경쟁력 저하가 우려되고 있다.

 특히나 발주제도에 있어 국내 공공건설사업의 생산효율성 및 경쟁력 제고를 위해서 발주제도와 관련된 낡은 제도와 관행을 타파하여 세계시장에서 통하는 선진화된 발주제도․발주문화를 정착시켜야 할 때이다.

 건설 산업은 수주 산업으로 수주가 건설회사의 핵심 분야이기에 발주제도의 변화에 민감하게 반응하고 이에 능동적으로 대처하는 현실이다. 발주제도는 경쟁방식, 입찰방식, 낙찰방식, 계약방식, 예가산정 등과 밀접한 관계를 가진다. 따라서 이러한 분야를 대상으로 관련된 제도의 개선방향을 도출하여야 한다.

 우선 이러한 요인분석을 바탕으로 각 발주방식의 장단점, 그리고 기대효과를 분석하고 선진화된 발주방식 개선안을 도출하고자 한다.

2. 발주제도에 대한 전반적인 개선 방향

(1) 발주자의 재량권과 책임 강화

 기본 원칙과 방향으로서 원칙적인 지침(guideline)을 제시하되 사업특성, 발주자와 산업의 역량을 고려하여 발주자의 재량권에 위임하는 방안을 추진한다. 수의계약, 지명경쟁, 협상방식의 대상과 범위를 확대하여 규모, 사업 환경, 발주자 재량에 의해 선택 가능하도록 한다.

 발주 및 계약 사무를 현재와 같이 발주자의 선택에 따라 조달청에 의뢰 할 수 있으며, 민간기관에도 계약 사무 위탁 가능(현재 'BTL'방식과 유사)하게 함으로써 공사 규모에 따라 조달청에 의무 위탁하도록 한 규정은 점차적으로 폐지토록 한다.

  

☞미국 등의 선진국에서는 발주처의 주관적인 판단과 필요한 경우 위원회를 구성하여 공사규모나 특성을 감안하여 발주방식을 선택하고, 낙찰자를 결정하는 과정에서도 금액적인 측면과 동시에 발주처에게 최고의 가치를 부여할 수 있는 부분까지 심사하여 낙찰자를 결정하고 있음

(2) 계약방식 다양화

 발주방식 다양화의 목표는 건설 발주 자율화 및 산업 경쟁력 강화를 통한 공공건설의 효율 및 가치 증대한다. 각 프로젝트 특성에 적합한 발주방식을 적용하기 위해서는 반드시 계약방식 다양화가 필요하다.

 총액단가계약의 단점은, 방식 발주자의 위험부담을 증가시키며, 계약자의 기술능력 개발에 장애가 되고, 계약행정 및 기성산정 시 과도한 업무부담 유발한다.

 각 프로젝트의 발주방식 및 사업특성에 적합한 계약방식을 적용할 수 있도록 개산계약(force account contract), 확정고정금액계약(lump sum fixed price contract) 주계약자형공동도급 방식, CM at Risk 등도  허용한다.

☞외국의 경우 각 발주방식에 적합하도록 단가계약, 확정금액계약, 개산계약,  실비보상계약 등 다양한 계약제도 운영 ☞국내에서도 원자력발전소 건설에서 공기단축을 위해 개산계약방식이 활용

(3) 사전자격심사(PQ)제도의 개선

  PQ제도는 단순한 입찰참가자격 심사기준이 아닌 우수 건설업체 보호 및 육성과 건설기술 경쟁력 강화라는 건설정책수단이자 지표로서 활용하는 것이 글로벌 스탠더드라고 할 수 있다.

☞외국의 경우 PQ 심사는 Pass or Fail 방식으로 운영되어, 영국의 경우 PQ제도의 강화를 통해 최대 6개 업체에 입찰참가 자격 부여하고 있으며, 미국의 연방고속도로의 경우도 1973~2000년간 평균입찰자 수는 4.7개사임

☞국내의 경우 5년(1997～2001) 동안 조달청 PQ 통과업체수는 평균 30개사이며, 통과업체 비율은 96～97% 상회하며, 2007년에 발주한 OO항 다기능어항 건설공사의 경우에는 30개 컨소시엄 입찰에 30개 컨소시엄 모두 적격 판정을 받음

 이에 따라 사전자격심사(PQ)제도는 공기업, 지자체 등 발주기관들이 공사특성에 맞게 심사기준을 정할 수 있도록 발주자의 재량권을 확대하고, 공종, 공사의 난이도 등에 따라 상이한 기준을 적용하여 기술개발, 인력양성, 건설기업의 전문화를 유도할 수 있도록 관련 규정 개정한다.

 

PQ제도 개선을 위한 개선방향을 반영한 세부개선방안으로,

1) 시공경험평가 비중 축소

 

 전문공정의 경우 단순히 규모나 면적대비 실적보다는 실제 시공내용을 중시하여 평가할 수 있도록 복합공정공사의 경우 동일공사 공정을 세분화하여 확대(기초, 구조물, 연약지반 등)한다.

   

2) 기술능력평가 비중 확대

 

 기술자경력을 전문공정에 따라 세분화하며, 실제시공에 참여하는 기술자 위주로 평가(실명제 도입)한다. 이를 위해 핵심인력(현장대리인, 시공책임자 등)에 대한 평가항목을 신설하고, 가중치를 부과한다.

3) 신인도 평가 시 무관한 항목 비중 축소

 

 협력업체와의 관계 우수 +2점, 환산재해율 +2점, 불공정하도급 -3점, 산업안전보건법 위반건수 -2점, 건설 산업기본법 위반 -2점 등 중복된 사항이 많아 항목 폐지 및 비중을 축소한다. 또한 벌점부과기간은 법규위반의 경중에 따라 단축 조정한다.

4) 신용평가등급 및 발급 심의기준 강화

  경영상태의 실질적인 평가가 가능한 신용평가기관의 운영 및 업체 경영상황을 공기업(공사) 등 공공부문에 공개하는 방안을 검토한다.

(4) 장기계속계약제도 폐지

 장기계속계약제도는 발주자우위의 불평등 계약제도이며, 분산투자로 인한 비효율성으로 국가 예산 및 건설기업의 낭비 초래하며 불안정한 예산집행으로 공정, 사업비 관리 등 건설업체의 정상적인 경영을 악화시키며,  부실시공의 원인 제공 및 예산집행의 문제 등이 발생하였다.

☞2008년 대한건설협회 조사에 의한 예산부족 현장 수(數)   • 계속비공사: 7.3%, 장기계속계약: 40.4% 약 5.5배   • 장기계속계약 첫해년도 예산배정액은 총계약금액 대비 3.3%에 불과

 정부발주공사는 계속비 공사를 기준으로, 장기계속공사는 불가피할 경우에만 적용.