공공 공사 발주방식 개선안---3

제 4장 공공공사 발주제도의 문제

1. 최저가 제도의 문제

가. 입찰참가 업체의 과다

☞현행 내역입찰 및 총액입찰 제도 하에서는 경쟁 입찰 참가수가 너무 많아 정상적인 낙찰을 기대하기 어려우며, 일례로 1건 공사에 3억 미만 공사입찰의 경우 전자입찰로 평균 2,000개 기업, 30억 미만  평균 1,000개 기업, 100억 이하  평균 500개 기업, 300억 이하  평균 100개 기업, 500억 이하  평균 50개 기업, 1000억 이하  평균 30개 기업 등의 참가수를 나타내고 있음

 현행 제도 하에서는 낙찰만을 위한 목적으로 불합리한 무제한적 최저입찰이 성행하며, 경쟁 입찰 참가수가 너무 많아 정상적인 낙찰을 기대하기 어려움이 있다.「선 낙찰 후 설계변경」이라는 후진적 계약 사후 관리가 공공공사에 일반화되어 있다.

2등급 최저가 공사 건당 입찰 참가 업체 수

 실제로 2008년부터 최근까지 2등급 최저가입찰에 참여한 건설업체 수를 조사하여 보니 한건의 입찰에 2008년에 평균 97개에서2010년에  79개로 점차로 줄어들고 있으나 아직도 과다한 실정이다. 외국의 경우와 같이 입찰 건당 10개사 이내이나 최적의 경우로는 5개 이내의 입찰사가 입찰에 참여하여 실질적인 입찰과 심의가 가능하도록 유도하여야 한다.

나. 낙찰을 위한 저가투찰

 참가업체의 난립으로 낙찰율이 해마다 떨어지고 있는데 1998년부터 2005년까지의 통계를 보면 지속적으로 낙찰율이 저하되는 것으로 나타났다.

 참가업체의 난립으로 낙찰율이 해마다 떨어지고 있는데 1998년부터 2005년까지의 통계를 보면 지속적으로 낙찰율이 저하되는 것으로 나타났다.

구분	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	평균
평균 낙찰률	80.1	76.5	79.2	79.8	79.8	80.3	78.4	-	79.2
최저가 낙찰률	80.6	74.5	74.1	65.8	63.0	60.1	59.4	58.0	66.9

표 1). 조달청발주공사의 최저가격낙찰제 현황  (단위 : %)

 현재 최저가낙찰제 방식에 도입되어 있는 저가심의방식은 입찰참가자수가 수십 개를 넘기고 있어 수적인 증가가 큰 의미를 갖지 못한다. 저가 입찰을 하는 당사자는 저가심의를 통과하기 위한 방법론에만 신경을 쓰기 때문이다. 현재와 같이 수십여 개의 업체가 응찰하는 상황에서 주관적 판단이 포함되는 심사가 사실상 불가능한 상황으로 판단된다.

2등급 최저가 공사 기초가 대비 낙찰율

 최근에 발주된 2등급 최저가 공사의 경우에도 평균 낙찰률이 70% 밑으로 떨어지고 있어서 이로 인한 부실공사의 발생과 시공사의 경영상태 악화가 우려되고 있다.

다. 저가 투찰로 인한 공사 원가율 악화

 저가로 수주한 경우에 공사비 절감을 위하여 저가 하도급을 시행하게 되고 이로 인한 부실공사의 발생, 안전사고의 우려, 하도급 회사의 부도, 공사 중단에 따른 공기 지연과 궁극적으로는 원 건설사의 경영 악화가 연쇄적으로 발생하는 현실이다.

2등급 최저가 도로공사의 실행율 현황

  최근에 최저가로 발주한 2등급 도로공사의 실행 원가를 조사한 결과, 평균 5%~8% 정도의 적자가 발생하는 것으로 나타났다. 이는 적자 공사임에도 금융위기로 인하여    건축공사의 물량감소를 공공공사에서 만회하려는 건설회사의 고육책으로 해석된다. 그러나 저가 공공공사에 대한 피해는 추후에 국민에게 고스란히 돌아가게 될 것이다.

라. 최저가 심의 방법의 복잡.

 ｢국가계약법 시행령｣ 제42조제6항에 따라 턴키 및 대안 등 설계․시공일괄입찰 공사를 제외하고 300억 이상 모든 공사는 최저가로 낙찰자 선정을 하고 있으며 발주비중 약 55%로서 20조원이 넘는 금액을 차지하고 있다. 이러한 최저가 낙찰제 공사에 대해서는 입찰금액의 적정성을 심사하여 일정기준 이상이 되어야 낙찰자로 선정된다.  

   ① 최저가 I방식 : 1단계심사 + 2단계심사(가격의 적정성 심사) → PQ 통과 20개사 이상시 적용, 전체 비중 97%

   ※ 1단계심사 : 공종기준금액 80%미만인 부적정공종수가 전체 공종수의 20% 미만인 자를 2단계 심사자로 결정

  ② 최저가 II방식 : 1단계 없이 최저입찰자 순으로 2단계심사(PQ 통과 20개사 미만 적용)

   ③ 최저가 III방식 : 순수내역 및 대안제시 허용(1,500억 이상 발주자 선택 적용)

    ※ 순수내역 : 물량내역은 업체 스스로 산정하며 신기술/신공법 등 대안제시 가능

 현행 공공공사의 최저가낙찰제 심의 방법의 문제점을 파악하기 위하여 최근에 발주한 2등급 공사를 대상으로 조사를 하였다.

ㅇ최저가 업체의 낙찰 가능성 제로

 최근의 2등급

 상기 조사에서 알 수 있듯이 평균 투찰순위 20위 업체가 낙찰되었고 평균 심사순위 3위 업체가 낙찰되는 것으로 조사되어 순수한 최저가 낙찰제의 의미가 퇴색되고 있는 실정이다.

ㅇ부적격 공종 조합의 문제

최저가로 입찰에 성공을 하여도 발주처의 심의를 거쳐야 하는데 우리나라만의 특수한 평가 방법인 부적격 공종의 조합이라는 방법으로 평가를 하고 있다. 부적정 공정이 기준치를 상회하면 탈락을 시키는 방법으로 심의를 하는데 심의일 하루에 대학교수나 설계사 임원 등 공사 원가의 비전문가들이 모여서 3~4 시간에 해당 공종의 원가여부를 판정을 하는 실정이다.

ㅇ과거 실적자료의 인정 문제

 자료도 과거의 실적만을 인정하고 미래에 사용될 견적서는 인정하지 않는 등 발주처의 자의적인 판단으로 평가하고 있기에 신규업체의 진입을 근본적으로 봉쇄하고 있다. 따라서 최저가로 입찰을 하고도 낙찰로 연결시키지 못하는 경우가 태반이고 실적자료의 위조 및 변조의 문제도 종종 발생하고 있다.

ㅇ입찰기간의 부족

 통상적으로 공사를 공고하고 한 달 정도의 입찰 준비기간을 주나, 설계서를 공개하고 7~10일 후에 입찰을 시행하는 것이 관례이다. 짧은 기간 내에 투찰 공사비를 산출하고 최저가 심의자료까지 준비하다 보니 시간이 부족하고 자료 준비가 부실할 수 없으니 설계도서 공개 후 한 달 정도 준비시간을 줄 것을 제안한다.

2. 적격(PQ) 제도의 문제

 기술력 및 경영능력을 변별해야 할 ‘입찰참가 사전자격심사제(PQ)’가 미국 등에서와 같이 입찰참가자가 걸러지지 않고 2등급 공사의 경우 보통 100 여개 이상의 건설업체가 참여하고 있는 실정이다.  계약자 선별 (Filtering) 기능의 미비 및 운찰제식 입․낙찰제도의 운영으로 기술, 가격 및 품질 경쟁이 실종된 상태이다.

☞적격심사 15개 복수예비가격 중 4개를 뽑아 산술평균한 금액을 예정가격으로 하기 때문에 1,365개의 가능한 예정가격 중 한 개를 겨냥, 낙찰하한율을 맞출 수 있는 입찰가격에 입찰하는 업체가 낙찰되는 방식이다.

☞국내의 경우 5년(1997～2001) 동안 조달청 PQ 통과업체수는 평균 30개사이며, 통과업체 비율은 96～97% 상회하며, 2007년에 발주한 OO항 다기능어항 건설공사의 경우에는 30개 컨소시엄 입찰에 30개 컨소시엄 모두 적격 판정을 받음

ㅇ 견실한 중소건설업체 육성의 한계

  300억 원 미만의 공공건설사업은 운찰제인 적격심사제도에 의해 수주함으로 페이퍼 컴파니사의 난립으로 견실한 중소건설업체 육성의 한계를 나타내고 있다.

ㅇ 기술, 가격 및 품질 경쟁 실종

 적격심사제의 경우 건설업체의 기술력이나 공사이행능력 등과는 아무런 상관없이 운에 의해 낙찰이 결정된다. 이처럼 운에 의해 낙찰이 결정되기 때문에 건설업체 들이 ‘당첨확률’을 높이기 위해 온갖 노력을 다하고 있다.

3. 턴키 제도의 문제

 설계∙시공 일괄입찰제도는 300억 원 이상의 고기술∙고난도 공사를 중심으로 적용하고 있으나 공정성과 투명성이 제도의 핵심문제로 지적되어 금년도부터 새로운 방식에 의하여 평가되고 있다. 하지만 건설회사의 입장에서 보면 회사의 규모의 차이에 따라 서로의 입장이 달리하는 것을 알 수 있다.

ㅇ과다한 경쟁과 설계비용 과다.

  턴키공사에 있어 경쟁률이 심하면 5:1까지 가는 경우가 있다. 이런 경우 보통 사업비의 3%정도의 설계비가 투입되는데 선정되지 못한 4개의 작품이 휴지가 되고 턴키에 참여한 영세한 지역 건설사의 경우 경영상에 압박을 받게 된다.

ㅇ기술 이외 부분에 대한 평가 부재

 금년 초에 실시한 영산강 하굿둑 개선 공사의 경우 모 업체가 저가로 투찰을 하여 기술에서의 열세를 만회하여 수주에 성공하였으나 한 달 만에 부도가 나서 계약 해지를 당한 사례가 있다. 기술 부분 외에도 경영 상태까지 평가할 수 있는 시스템이 없는 것이 구조적인 문제인 것을 나타났다.

ㅇ중소 건설사의 참여 기회 부족

턴키 공사의 특성상 대형 건설사 위주로 진행되는 경우가 많이 있다. 공사의 규모에 따라 중소 건설사도 독자적으로 턴키에 참여하여 기술력을 확보할 수 있도록 제도적인 뒷받침이 필요하다.