공공 공사의 발주제도 개선방안---4

제 5장 공공공사 발주의 선진화 방안

1. 발주제도 선진화 방향.

가. 발주자의 재량권과 책임 강화

 기본 원칙과 방향으로서 원칙적인 지침(guideline)을 제시하되 사업특성, 발주자와 산업의 역량을 고려하여 발주자의 재량권에 위임하는 방안을 추진한다. 수의계약, 지명경쟁, 협상방식의 대상과 범위를 확대하여 규모, 사업 환경, 발주자 재량에 의해 선택 가능하도록 한다.

 발주 및 계약 사무를 현재와 같이 발주자의 선택에 따라 조달청에 의뢰 할 수 있으며, 민간기관에도 계약 사무 위탁 가능(현재 'BTL'방식과 유사)하게 함으로써 공사 규모에 따라 조달청에 의무 위탁하도록 한 규정은 점차적으로 폐지토록 한다.

나. 조달청 중앙발주 자율화

  “조달사업에 관한 법률 시행령”　제 15조(공사의 계약절차 및 범위 등)에 수요기관의 장은 그 소관에 속하는 공사 중 추정금액이 30억 원 이상인 공사의 경우에는 그 공사계약의 체결을 조달청장에 요청하도록 규정되어있다.

표 6. 조달청 수요기관 수(2008.8)

구 분	합 계	당 연 기 관			임 의 기 관
		국가기관	지방자치단체	교육위원회	투자기관	기 타
기관수	38,693	4,899	6,600	10,708	818	15,668
비율(%)	100	12.7	17.1	27.7	2.1	40.4

 조달청의 경우 사실상 “시공단계의 입찰․계약” 업무를 대행하고 그 외의 업무는 수요기관이 담당하며, 조달청이 수행한 입찰․계약 업무에 대한 책임을 지고 있어 권한과 책임의 이원화한다. 

 사업특성, 발주자의 역량을 고려하여 발주방식 및 경쟁방식을 발주자가 선택할 수 있도록 조달청 계약사무위탁을 임의화시킨다.

다. 계약방식 다양화

 발주방식 다양화의 목표는 건설 발주 자율화 및 산업 경쟁력 강화를 통한 공공건설의 효율 및 가치 증대한다. 각 프로젝트 특성에 적합한 발주방식을 적용하기 위해서는 반드시 계약방식 다양화가 필요하다.

 총액단가계약의 단점은, 방식 발주자의 위험부담을 증가시키며, 계약자의 기술능력 개발에 장애가 되고, 계약행정 및 기성산정 시 과도한 업무부담 유발한다. 각 프로젝트의 발주방식 및 사업특성에 적합한 계약방식을 적용할 수 있도록 개산계약(force account contract), 확정고정금액계약(lump sum fixed price contract) 주계약자형공동도급 방식, CM at Risk 등을 허용한다.

☞외국의 경우 각 발주방식에 적합하도록 단가계약, 확정금액계약, 개산계약,  실비보상계약 등 다양한 계약제도 운영 ☞국내에서도 원자력발전소 건설에서 공기단축을 위해 개산계약방식이 활용

다. 순수내역입찰제 도입

 순수내역입찰제는 내역입찰방식과 달리 설계도면과 시방서에 따라 공사물량이나 공법 등을 입찰자가 산정하고 제안하는 방식이며, 설계상의 오류가 아닌 한 입찰자가 계약 후 모든 변경에 대한 책임을 지게 되는 방식이다.

 국내에 도입할 경우 입찰자의 견적능력 향상 및 공사비 절감, 시장경제에 입각한 건설업계의 기술력 향상 및 발주자의 설계변경에 대한 부담(Risk) 경감 효과가 기대된다.

☞순수내역입찰제 도입을 위해서는 발주자의 권한과 역량의 향상, 입찰자 평가방식의 규정 및 설계변경에 대한 책임사항 등 사전조치 필요

☞설계서 상에서 책임한계를 명확하게 구분하지 않으면 발주처의 책임회피로 인한 시공업체의 과도한 부담으로 이어질 수 있으며, 견적능력이 가능한 소수업체들의 독과점으로 이어질 수 있으므로 시공업체의 과도한 부담을 줄이고 소수업체의 독과점을 막을 수 있도록 규모가 큰 1,000억 이상부터 적용하여 일정 기간 경과 후 단계별로 확대해가는 방식을 선택

 순수내역입찰제는 견적능력을 보유한 건설기업의 참여가 기대되는 1,000억 원 단순공사에 우선 적용하고, 적용결과의 모니터링을 통해 문제점을 해결한 후 확대 적용한다.

다. 장기계속계약제도 폐지

 「국가계약법」제 21조에 의한 장기계속계약 규정, 시행령 제69조2항에 장기계속공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총 공사금액을 부기하고, 당해 연도의 예산의 범위 안에서 차수별 공사계약 체결 규정한다.

 장기계속계약제도는 발주자우위의 불평등 계약제도이며, 분산투자로 인한 비효율성으로 국가 예산 및 건설기업의 낭비 초래하며 불안정한 예산집행으로 공정, 사업비 관리 등 건설업체의 정상적인 경영을 악화시키며,  부실시공의 원인 제공 및 예산집행의 문제 등이 발생하였다.

☞2008년 대한건설협회 조사에 의한 예산부족 현장 수(數)   • 계속비공사: 7.3%, 장기계속계약: 40.4% 약 5.5배   • 장기계속계약 첫해년도 예산배정액은 총계약금액 대비 3.3%에 불과

 정부발주공사는 계속비 공사를 기준으로 하고, 장기계속공사는 불가피할 경우에만 적용하도록 관련 법령 개정하여야 한다.

2.턴키(TK) 방식

 가. 심사 운영시스템 개선

 현행 문제점을 개선하기 위한 기본방향에 가장 부합하는 중앙상설심의위원회의 설치가 필요하였다.공정성 문제가 지속적으로 제기되는 근본적 원인으로 전문성 부족, 계량평가에 대한 기준 및 지침 부재, 평가 전문 인력 부족 등인데 중앙상설심의위원회의 설치는 심의 내실화와 공정성을 동시에 확보할 수 있는 방안으로 도입되어 현재는 개선된 방법으로 시행 중에 있으며 향후 추가적인 보완이 필요하다.

 

☞미국 등의 선진국에서는 발주처의 주관적인 판단과 필요한 경우 위원회를 구성하여 공사규모나 특성을 감안하여 발주방식을 선택하고, 낙찰자를 결정하는 과정에서도 금액적인 측면과 동시에 발주처에게 최고의 가치를 부여할 수 있는 부분까지 심사하여 낙찰자를 결정하고 있음

3.. 최저가 낙찰제

 ㅇ 저가심의제도는 장기적으로 폐지

  저가심의제도를 폐지하여 원칙적으로 최저가 입찰업체에게 낙찰을 하되 계약단계에서 보증을 강화하고 입찰자의 품질, 안전, 하자방지 능력 등을 평가할 수 있는 평가지표를 개발하여 평가에 반영한다.

 ㅇ 현재 최저가Ⅰ방식의 심사 방법의 개선

 2단계 심사는 심사에서 탈락한 업체가 없는 등 실효성이 없고, 2단계심사의 변별력이 없는 반면 준비서류 과다와 심사  기간이 길어 입찰업체나 발주업체에 큰 부담으로 작용하고 있다. 또한 비전문가에 의한 심의 방안에 대한 근본적인 개선이 필요하다. 단, 완전 폐지할 경우 저가 투찰방지책이 없으므로 현 평가방식을 “현장시공계획서”로 갈음함으로써 기술능력에 대한 평가를 추가한다.

 ㅇ 최저가Ⅲ 방식 (공사금액 하향조정 등)을 순수내역입찰로 전환

 세부적인 시행지침이 없어 발주기관에서 선택이 어려우므로 시행방침 마련 및 순수내역입찰기준을 적용한다. 이를 위해 가격절감을 위한 새로운 기술/공법 등에 대한 타당한 검증방법의 가이드라인을 작성하여 제시한다.

 최저가 Ⅲ방식 적용확대를 위하여 공기단축/품질/안전 등 정형화된 심사항목 발굴 및 다양화 등의 보완을 추진한다. 단, 턴키방식처럼 운영 시 준비기간 및 입찰비용과다하지 않도록 제도를 보완하도록 한다.

ㅇ 공종별 심사 대신에 총액으로 평가

 발주자가 자체 가격기준 하한선을 설정하여 가격심사를 실시토록 하거나 총 입찰가 평균금액의 5-10%이상 저가 투찰자에 한해 저가심의를 실시함으로써 단순화하는 방안을 들 수 있다.

ㅇ 최저가 낙찰제를 축소, 최고가치(Best Value) 낙찰제 확대

  

 최고가치 낙찰제 개념에 근거하여 행정중심 복합도시와 혁신도시에 한해 제한적으로 “기술제안입찰” 및 “설계공모 기술제안입찰” 도입(‘07년)이 이루어졌고 운영 중에 있으므로 - 운영성과 평가 등을 통해 공공부문 전반으로 확대토록 한다. 

ㅇ 적격심사제는 “현장시공계획서” 으로 대체함

  

 기술능력평가의 변별력을 강화하고 특히 적격심사 대상공사의 경우 현장관리계획등의 제출을 의무화하여 기술 및 품질에 대한 검토를 강화한다.

 이 경우에 100억 원 공사는 기술능력평가 점수에 반영하고, 100억 원 미만의 소규모공사는 “현장시공계획서”의 심사결과 일정 수준에 미달하는 경우에는 입찰참가를 불허하는 방안을 추진한다.

4. 적격(PQ) 방식

  PQ제도는 단순한 입찰참가자격 심사기준이 아닌 우수 건설업체 보호 및 육성과 건설기술 경쟁력 강화라는 건설정책수단이자 지표로서 활용하는 것이 글로벌 스탠더드라고 할 수 있다.

☞외국의 경우 PQ 심사는 Pass or Fail 방식으로 운영되어, 영국의 경우 PQ제도의 강화를 통해 최대 6개 업체에 입찰참가 자격 부여하고 있으며, 미국의 연방고속도로의 경우도 1973~2000년간 평균입찰자 수는 4.7개사임

☞국내의 경우 5년(1997～2001) 동안 조달청 PQ 통과업체수는 평균 30개사이며, 통과업체 비율은 96～97% 상회하며, 2007년에 발주한 OO항 다기능어항 건설공사의 경우에는 30개 컨소시엄 입찰에 30개 컨소시엄 모두 적격 판정을 받음

 이에 따라 사전자격심사(PQ)제도는 공기업, 지자체 등 발주기관들이 공사특성에 맞게 심사기준을 정할 수 있도록 발주자의 재량권을 확대하고, 공종, 공사의 난이도 등에 따라 상이한 기준을 적용하여 기술개발, 인력양성, 건설기업의 전문화를 유도할 수 있도록 관련 규정 개정한다.

 PQ제도 개선을 위한 개선방향을 반영한 세부개선방안은 다음과 같다.

ㅇ 시공경험평가 비중 축소

 전문공정의 경우 단순히 규모나 면적대비 실적보다는 실제 시공내용을 중시하여 평가할 수 있도록 복합공정공사의 경우 동일공사 공정을 세분화하여 확대(기초, 구조물, 연약지반 등)한다.

   

ㅇ 기술능력평가 비중 확대

 기술자경력을 전문공정에 따라 세분화하며, 실제시공에 참여하는 기술자 위주로 평가(실명제 도입)한다. 이를 위해 핵심인력(현장대리인, 시공책임자 등)에 대한 평가항목을 신설하고, 가중치를 부과한다.

ㅇ 시공평가 점수비중 확대

 「건설기술관리법 시행규칙」제45조(용역 및 시공평가 등)의 평가항목 보완, 평가기준 통일하여 동일 공종의 공사의 경우 시공평가에서 나온 점수를 PQ 점수에 반영하며 이의 가중치를 점차 확대한다.

ㅇ 신인도 평가 시 무관한 항목 비중 축소

 협력업체와의 관계 우수 +2점, 환산재해율 +2점, 불공정하도급 -3점, 산업안전보건법 위반건수 -2점, 건설 산업기본법 위반 -2점 등 중복된 사항이 많아 항목 폐지 및 비중을 축소한다. 또한 벌점부과기간은 법규위반의 경중에 따라 단축 조정한다.

ㅇ 신용평가등급 및 발급 심의기준 강화

  경영상태의 실질적인 평가가 가능한 신용평가기관의 운영 및 업체 경영상황을 공기업(공사) 등 공공부문에 공개하는 방안을 검토한다.

ㅇ 공동도급허용 시 세부기준마련

 공동도급에 따른 가점비율(지방업체의 가점비율 등)의 조정이 필요하며,  대표사 및 공동도급업체 실적 인정비율을 확대하는 방안을 검토한다.

제 6장 결론

 우리나라의 산업에 있어서 반도체, 자동차, 철강, 조선 전자 등은 이미 세계 최고의 수준에 올라서서 세계를 무대로 하는 최첨단 산업으로 발전하고 있다. 하지만 이들 산업보다 더 일찍 시작한 우리 건설 산업은 내부적으로 토건산업, 부패, 투기 , 환경훼손 등으로 불명예스런 낙인이 찍혀 있는 안타까운 현실이다. 첨단 산업으로 발전한 산업들을 보면 민간의 창의성과 과감한 투자 그리고 리더의 열정이 공통점으로 발견되고 있다.

 건설 산업도  이제는 선진화된 산업으로 발전시키는 것이 이 시대의 우리 건설인의 소명이다. 첨단산업의 성공요인을 벤치마킹하여 건설 산업도 선진화시켜야 한다.

우리의 건설 산업이 해외공사에서는 괄목할 만한 실적을 올리고 있는 것을 볼 때,

이것이 결코 불가능한 목표는 아니다.

 이를 위하여 우선 국내 공공공사의 발주에 있어서 여러 문제점을 개선하고 선진화된 발주방식을 정착시켜야 한다. 발주방식의 글로벌 스탠다드화와 공공공사 발주방식의 선진화 방안으로 강조하고 싶은 부분으로,

1) 조달청 발주 물량 축소.

2) 각 발주처에 재량권 부여 및 발주방식의 다양화.

3) 최저가 공사 심의 방식 개선 및 폐지.

4) 외국시스템에 의한 공사발주.

5) 분야별로 특화된 건설업체 육성.

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