공공공사 발주방식의 개선방안----1

공공공사 제도개선 방향에 대한 논문으로

서울대ACPMP 과정의 레포트입니다.

평소에 관심이 많았던 분야인

국내 건설산업의 발주제도에 관한 평소의

소신을 앞으로 4회에 걸쳐서 개제할 계획이다.

기초자료를 제공하여 주신 건설산업선진화포럼의

이상호 소장님에게 감사의 뜻을 전합니다.

 

국내건설 발주 및 입낙찰 제도의 

글로벌 스탠더드화 방안

2010. 04.

서울대학교 ACPMP

(주)한양건설 엄 재 석상무

 

제1장 서론

 

 세계 10권의 경제력을 자랑하는 우리나라의 경제발전의 견인차 역할을 한 건설 산업이 후진적인 발주제도와 관행으로 지탄을 받고 있는 안타까운 지금의 현실이다.

 국내 건설 산업은 다수 업체의 업체 간 과당경쟁과 기술보다는 가격위주 입․낙찰로 인한 적격업체 선별 곤란, 퇴행적인 뇌물 수수, 잦은 설계변경 등과 같은 문제점으로 인하여 건설 산업의 경쟁력 저하가 우려되고 있다. 특히나 발주제도에 있어 국내 공공건설사업의 생산효율성 및 경쟁력 제고를 위해서 발주제도와 관련된 낡은 제도와 관행을 타파하여 세계시장에서 통하는 선진화된 발주제도․발주문화를 정착시켜야 할 때이다.

 건설 산업은 수주 산업으로 수주가 건설회사의 핵심 분야이기에 발주제도의 변화에 민감하게 반응하고 이에 능동적으로 대처하는 현실이다. 발주제도는 경쟁방식, 입찰방식, 낙찰방식, 계약방식, 예가산정 등과 밀접한 관계를 가진다. 따라서 이러한 분야를 대상으로 관련된 제도의 개선방향을 도출하여야 한다.

 우선 발주방식 및 관련제도의 정의에서는 새로운 개념 확립한다. 다음으로는 최근 우리나라 및 선진국 미국의 동향과 발주방식 변화의 주요 동향을 분석한다. 이러한 요인분석을 바탕으로 각 발주방식의 장단점, 그리고 기대효과를 분석하고 선진화된 발주방식 개선안을 도출하고자 한다.

  

제 2장 발주제도의 정의

 

우리나라의 건설 산업은 전통적으로 공개 경쟁방식으로 최저가 내역입찰로 집행하였는데 시대의 변화에 따라 다양한 방법의 발주방식, 예를 들면 턴키방식이나 CM방식 등이 도입되고 있는 현실이다.

구 분	주요 고려 내용	비고
경쟁방식	공개경쟁, 제한경쟁, 수의계약 등
입찰방식	내역입찰, 견적입찰, 대안입찰 등
낙찰방식	최저가, 기술/가격 분리, 기술/가격 통합, A+B, 최고가치 등
계약방식	총액계약, 단가계약, 실비계약, 총액단가계약 등
예가산정	총사업비제도, 추정공사비 산정방안
발주방식    설계/시공분리, 설계/시공일괄(턴키), EPC방식, 건설사업관리(CM)방식

1. 발주방식

가. 설계․시공분리방식

 설계와 시공을 별도의 계약패키지로 서로 다른 시점에 다른 입찰방식을 통해 발주하는 방식으로 가장 널리 사용되고 있는 전통적인 발주방식이다.

그림 1). 설계와 시공 분리 방식

1) 장점

ⅰ)가장 보편적인 방식이고 발주자에게 유리하다.

ⅱ)설계와 시공 상호간에 견제가 가능하다.

2) 단점

ⅰ)설계와 시공이 분리됨으로 인해 책임이 발주자에게도 집중되어 있다.

ⅱ)발주자가 공기지연과 계약금액 증가로부터 벗어날 수 없다.

나. 설계․시공일괄방식(일명 ‘턴키’방식)

  발주자가 단일계약을 통해 설계와 시공 서비스를 공급받는 방식이다. 우리나라에서는 설계시공일괄방식을 ‘턴키(turnkey)방식’이라는 용어로 통칭하고 있다.

그림 2). 설계와 시공 일괄방식

 1) 장점

ⅰ)공기단축과 공기지연 및 계약금액 증가를 방지할 수 있다.

ⅱ)공사 전반의 관리책임으로부터 발주자가 벗어 날 수 있다.

 2) 단점

ⅰ)발주자와 계약자간 계약분쟁이 지속적으로 발생할 가능성이 있다.

ⅱ)발주자의 역량이 부족할 경우 원하는 품질과 성능을 얻지 못할 수 있다.

ⅲ)공사비 증가의 요인이 있다.

다. 플랜트건설사업의 턴키방식(일명‘EPC방식’)

 전 세계플랜트 건설시장에서 도입되어 활용되고 있는 턴키방식은 크게 그림3과 같이 ‘완전턴키(Full Turnkey)'와 ’변형턴키(EPC 혹은 EP+C)'와 같이 구분되고 있다.

그림 3). 플랜트사업의 턴키발주방식 유형

 1) 장점

ⅰ)발주자들은 건설공사 기간 중 별도의 전문조직이나 인력을 유지할 필요가 없다.

ⅱ)플랜트 완성품에 무한 책임을 계약자에게 지울 수 있다.

 2) 단점

ⅰ)발주자는 원하는 품질과 성능의 플랜트를 인수하지 못할 수 있다.

ⅱ)비교적 계약분쟁이 잦은 것이 주요한 문제점으로 지적되고 있다.

라. 건설사업관리방식 (일명‘CM 방식’)

 건설 사업에서 발주자의 기능과 역할을 외부 전문기관에 일부 혹은 전부를 위탁하여 대행하는 서비스공급방식이 있다.

그림 4). 건설사업관리 발주방식 유형

 1) 장점

ⅰ)설계단계에서 시공의 전문성을 활용할 수 있다.

ⅱ발주자가 단시간 내에 전문성 부족을 해소할 수 있다.

ⅲ)공사비 증가나 공기 지연의 위험을 줄 일 수 있다.

 2) 단점

ⅰ)설계와 시공분리방식과 근본적인 차이가 없는 점이 단점이다.

ⅱ)발주자의 조직 및 인력과 중첩될 경우 예산관리측면에서 불리하다.

ⅲ)사업비의 조기 확정이 곤란하다.

2. 낙찰방식

가. 최저가격 낙찰방식

 기술과 가격에서 가격을 중심으로 계약우선협상대상자를 결정하는 방식이다. 우리나라 낙찰제도는 300억 원 이상 설계와 시공분리 발주공사는 모두 최저가 낙찰제 적용이 의무화되어 있다.

 1) 장점

ⅰ)경쟁을 통해 최저가격으로 낙찰자를 결정할 수 있다.

ⅱ)투명성과 객관성, 그리고 선정 후 이의 제기가 없다.

 2) 단점

ⅰ)기술적 역량을 갖추지 못한 업체가 선정 될 가능성이 높다.

ⅱ)재무구조가 취약한 경우 공사 중 도산 가능성이 높다.

 

나. 기술․가격 분리방식(PQ적격방식)

   낙찰자를 선정하는 방식으로 기술제안서를 사전에 평가한 후 통과업체에게만 가격제안서를 제출하도록 하는 방식이다.  사전입찰참가자격심사(‘적격심의방식(PQ)'으로 호칭)를 통과한 업체만 가격을 제출하여 적격심사 후 낙찰자를 결정하는데 국내 건설공사에서 300 억 원 이하는 이 방식을 택하고 있다

☞적격심사 15개 복수예비가격 중 4개를 뽑아 산술평균한 금액을 예정가격으로 하기 때문에 1,365개의 가능한 예정가격 중 한 개를 겨냥, 낙찰 하한율을 맞출 수 있는 입찰가격에 입찰하는 업체가 낙찰되는 방식이다.

  1) 장점

ⅰ)능력이 떨어지는 입찰자를 방지할 수 있는 최소 수단이다.

ⅱ)재무적 건전성이 높고 또 기술력이 높은 입찰자를 낙찰자로 선정할 수 있다.

 2)단점

 ⅰ)최저가 방식에 비해 공사비가 높아진다.

 ⅱ)기술력 보다는 가격 위주로 낙찰자가 결정된다.

다. 최고가치 낙찰방식(Best Value)

 건설기술만을 보지 않고 시설물의 준공 후 유지관리 측면에서 발생할 수 있는 문제점을 평가 요소에 삽입하여 평가하는 종합평가방식이다. 따라서 기술력을 평가하는 요소에 품질, 안전, 유지관리비 및 편의성, 제안가격 등이 대상이 된다. 특히 가격의 경우 단순 공사비를 떠나 생애주기비용(LCC)이 감안되기도 한다. 총생애비용 추정이 용이하지 않지만 선진국에서는 가능한 한 이 방식을 선호하는 추세이다.

 1) 장점

ⅰ)완성공사의 품질을 향상시킬 수 있고, 공사기간 단축 가능.

ⅱ)낮은 가격으로도 총생애비용을 낮출 수 있다.

2) 단점

ⅰ)발주자의 사업관리 역량이 부족할 경우 변별력을 계량화시키기 곤란하다.

ⅱ)내역입찰에 비해 높기 때문에 공사비 가격이 상승할 위험성이 크다